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重要条款单独表决的法理与实施
来源:《法学》 2015年07期 作者:刘风景 日期:2015年11月11日 浏览:

  【摘要】新修改的《立法法》第41条第2款、第3款就全国人民代表大会常务委员会立法程序中的重要条款单独表决问题作出专门规定,其中的“条款”、“重要”、“意见分歧较大”、“个别”、“单独”、“可以”等几个关键词是理解该项制度的切入点。重要条款单独表决制度是以问题思维为理论根基而设置的,它有助于推进科学立法、民主立法。全国人大常委会应根据《立法法》的原则和规则,在立法实践中进一步完善内部的工作制度机制,使这项制度真正发挥实效。

  【关键词】 重要条款,单独表决,问题思维,民主立法,科学立法

  党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)立足中国社会主义法治建设实际,直面我国法治建设的突出问题,明确了全面推进依法治国的指导思想、总体目标、基本原则,提出了关于依法治国的一系列新观点、新举措。《决定》明确提出:“完善法律草案表决程序,对重要条款可以单独表决。”2015年3月15日,第十二届全国人民代表大会第三次会议对《立法法》作了多处修改,其中第41条就全国人民代表大会常务委员会立法程序中的重要条款单独表决问题作出专门规定。重要条款单独表决制度的设置,对于完善立法表决程序,提高立法质量和立法效率,推进科学立法、民主立法都具有重要的意义。迄今为止,学术界对重要条款单独表决问题的研究还相当薄弱,既有的研究成果大多是浅层次的工作经验总结,缺乏理论的深度。从全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的高度,对重要条款单独表决制度的法理基础、价值目标、操作方案等问题进行深入研究,具有不可忽视的理论意义和实践价值。

  一、重要条款单独表决的初步理解

  关于全国人民代表大会常务委员会立法程序中的重要条款单独表决问题,主要规定于《立法法》第41条新增加的第2款、第3款。第2款规定:“法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前,委员长会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。”第3款规定:“单独表决的条款经常务委员会会议表决后,委员长会议根据单独表决的情况,可以决定将法律草案表决稿交付表决,也可以决定暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。”这两款规定的文字不多,但包含的内容非常丰富,其中的“条款”、“重要”、“意见分歧较大”、“个别”、“单独”、“可以”等几个关键词,是理解该项制度适宜的切入点。

  第一,“条款”,即为单独表决对象的外在形式。单独表决程序所指向的对象是法案中的重要“条款”,因而,对“条款”的理解与界定,关系到表决对象范围之广狭、文本规模之大小。通常,法律文本分为编、章、节、条、款、项、目等不同层级的结构单位。“条”或“款”,分别指称法律文本中内容含量较少、层级较低的结构单位。“条”与“款”结合而成的“条款”一词,则不限于“条”与“款”,它主要是指“条”,还包括条以下的款、项、目等内容具体的法律规定。至于文本规模较大的编、章、节等结构单位,它们调整的社会关系领域较宽、包括的权利义务内容较多,不属于“条款”的范畴,不宜作为单独表决的对象。

  第二,“重要”,可理解为需要单独表决的条款为整个法案之关键、枢要,并非可有可无、无关痛痒之“鸡肋”。“重要”包括内容与形式两个方面:在内容上,是指对该部法律所调整的社会关系会产生很大影响,对权利义务安排意义重大的法律规定;在形式上,意味着它是对一部法律文件的整体构成不可缺少的条款,即立法文本的构成要素。对整个法律草案而言,如果缺少它即不完整,会严重影响到其他条款的理解与适用。表决对象的重要性程度,决定着表决规则的不同。特定条款因其内容或形式比较“重要”,因而就需要采用较严格的表决规则,即单独表决。

  第三,“意见分歧较大”,意味着常委会组成人员对于重要条款存在着激烈的观点交锋。传统法学将法律看作主权者的意志,立法机关无论是一个人还是多人,都被虚构为单一主体。“法哲学可能愿意把立法机关当成一个黑匣子,并不打开给政治学家看。换句话说,代表立法机关的黑匣子在逻辑上是以渊源的身份标示法律渊源的单一性,至少在典型意义上,好像它具有作为法律文本的单一作者的特点。”[1]法律一旦通过,统一的、无分歧的主权者意志便告形成。实际上,人大常委会是集体行使职权,常委会组成人员通过会议来表决法案。在由众人组成的立法机关内,针对某一部法案甚至一个条款,存在意见分歧是正常现象。“意见分歧较大”可从两个方面理解:一方面,在法案审议阶段,针对某一法律条款,存在着两种或两种以上意见之间的激烈对立,不是一般意义上的意见不一致。而且,经过反复的对话沟通,对立的双方也互不让步,难以妥协;另一方面,不论哪一种不同意见,都有人数不菲的常委会组成人员予以支持,任何一方都不占压倒的多数或者处于明显的劣势。

  第四,“个别”,意指在整个法律草案中,需要单独表决的条款数量很少,所占比例极低。一般地,这类条款在整个法案中应该是一个或几个。如果超过十个或者几十个,就不能称为“个别”,这表明该法案进入表决程序的条件尚不成熟,还需继续审议。当然,这并非绝对的,应看到不同性质的法律,对“个别”的理解是有差异的。(1)“个别”的数量,与法律位阶关系密切。一般地,法律调整的事项越重要,规范它的法律文件的位阶也就应该越高。“我国宪法以国家根本法的形式,确立了中国特色社会主义道路、中国特色社会主义理论体系、中国特色社会主义制度的发展成果,反映了我国各族人民的共同意志和根本利益,成为历史新时期党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策在国家法制上的最高表现。”[2]除宪法外,刑法、民法、国家机构等基本法律当中许多条款都是非常重要的,成为“意见分歧较大的重要条款”的概率很高。(2)对“个别”的掌握,与法律草案的条文数量也是正向关联的。通常而言,篇幅大、条款多的法律文件,“个别”的数量就会明显增多。例如,我国计划编纂的民法典,预计条文总数将超过千条,可以想见它需要单独表决的重要条款的数量,肯定会比只有百十条左右的法律文件多得多。

  第五,“单独”表决,系相对于整体表决、逐步表决的第三种法案表决方式。通常而言,法案表决分为整体表决与逐步表决两种方式。整体表决,指表决者对整个法案表示赞同、反对或弃权态度的表决方式;逐步表决,是由表决者对法案先进行逐条、逐节或逐章表决,最后再就整个法案进行表决的方式。世界上大多数国家都以整体表决为常规、以逐步表决作补充,只有少数国家将逐步表决作为表决法案的普遍方式。例如,《比利时王国宪法》第76条规定:“法律案非经议院逐条表决,不得通过之。”《意大利共和国宪法》第72条规定:“法律案提出于国会一院时,依其议事规则,首应由委员会审查,次由议院逐条审查,最后以投票决定之,整体表决和逐步表决在价值取向上各有侧重:前者侧重于立法的效率、统一,后者侧重于立法的民主、实效。重要条款单独表决,即对草案表决稿中的重要条款先行表决,再就整个草案进行表决,它是整体表决和逐步表决之外的第三种法案表决方式。

  第六,“可以”,是指重要条款单独表决并非立法的必经程序。对重要条款是否进行单独表决,由委员长会议根据常务委员会会议审议的情况而决定。关于《立法法》修改,李建国副委员长在说明时指出:“这一次修改立法法是部分修改,不是全面修改,对可改可不改的暂不改;对认识比较一致、条件成熟的,予以补充完善;对认识尚不统一的,继续深入研究;对属于工作机制和法律实施层面的问题,通过加强和改进相关工作予以解决。”[3]据此推论,《立法法》关于重要条款单独表决的规定,不属于“可改可不改”,而是“认识比较一致、条件成熟的”规定;不属于“认识尚不统一的”,而是“认识比较一致、条件成熟的”规定;不属于“工作机制和法律实施层面的问题”,而是必须设置的立法制度。所以,重要条款单独表决虽非强行性规定,但具有推荐、鼓励施行的意蕴。在我国,中央和地方的立法已有重要条款单独表决的尝试。在中央立法层面,1980年第五届全国人大第三次会议表决《婚姻法(草案)》时,曾就法定年龄进行过单独表决;1989年第七届全国人大常委会第十一次会议表决《城市居民委员会组织法(草案)》时,曾就居民委员会是否可以搞生产问题进行单独表决。近年来,有的地方人大对法律案中的重要条款单独表决也进行了一些探索试验。《安徽省人民代表大会及其常委会立法条例》第37条规定:“在地方性法规案提交常务委员会全体会议表决前,对其中争议较大的重要条款,经主任会议决定,可以先对该条款单独表决,再对法规案进行表决。”《甘肃省人大常委会地方性法规质量标准及其保障措施》第38条规定:建立常委会会议重要条款单独表决制度。“涉及全省经济、政治、社会发展和人民群众切身利益的问题,对特定组织和个人的权利和义务或者对公共利益有重大影响的条款,应当重点审议,有不同意见应当单独表决。”在立法实践中,这些就个别条文进行单独表决的尝试取得了很好的效果,对提高立法质量颇有助益。此次《立法法》的修改,就是在认真总结经验的基础上,以基本法律的方式,确立以整体表决为常规形式、以重点条款单独表决为补充形式的法案表决制度。目前,《立法法》只规定全国人大常委会的立法适用重要条款单独表决制度,但也不禁止国务院及其政府部门、地方人大、地方政府等其他机关的相应立法采取该制度。

  二、重要条款单独表决的思维特征

  思维方式是人们的理性认识途径,它按一定的方式和过程将各种思维要素表现出来并予以定型化,是人们观察、分析、解决问题的模式化、程序化的思维定势。任何实践活动,都必须有正确的理论作指导,才能不断地取得成功。重要条款单独表决制度的设置也具有特定的理论根基,其问题思维的特征明显。

  第一,问题思维居优。系统思维与问题思维,是人们把握客观事物的两种极化方式。体系思维是从自洽性、融贯性的知识系统出发的。在这里,概念是第一位的,并保持着主导地位。其立足点并不是去寻找来的,它从一开始就是被采纳的。从这个被采纳的立足点出发,对问题加以选择。那些与该立足点不相一致的问题内容就会遭到否定。长期以来,在以成文法为主要法源的国家,系统思维占据统治地位。“成文法是有意的立法,经由立法机关运用相当技术,将立法事项加以组织,使成有系统有条理的法文,和在无意中发展的习惯法比较起来,自然要显得整齐划一,合乎逻辑。”[4]成文法文本是为了实现某种理想的人类理性构成物,是形成特定社会关系的法律工具。“在条文方面,这些法典表现出一种法条的整体性,这种整体性不受时代的偶然性左右,因此,使这些法典倾向于永恒不变的性质。”[5]长期以来,法学家们受理性主义的影响,将精确性、严密性、体系性视为立法的至上目标,积极主张并参与大规模的法典编纂活动。物极必反,致盈则亏。系统思维尽管在推进世界各国法制现代化的进程中贡献巨大,但也存在着重形式轻内容、重学理轻实践的弊端。

  相对地,问题思维是以发现和解决各种问题为取向的,它以某种可以适用的体系为前提条件;寻求体系也是问题解答的构成要素。如果只有一个体系,通过它将所有问题分成“可解的”和“不可解的”两组,那么后一组可能被当作假问题而弃置一旁。在这里,体系的投放引致问题的选择。问题思维把考察重心放在问题上,再寻找有助于问题解答的体系。假如这些体系对于问题的解答没有帮助,那么就会要求更多的体系。换言之,问题的投放引致体系的选择,而且会导致体系的多元化。[6]在人的认识和实践活动中,绝对的系统思维和绝对的问题思维都是不存在的,二者之间也不是排他的、对立的关系,区别在于到底是以哪个为主要的。一个开放、不完整和不完全一致的规范性整体仍可称为一个“系统”,即弱意义上的系统,只需要属于该系统的要素之间的某种结构和某种关系。这种结构和关系使得我们能够将其识别为一个以自己的方式而存在之物,也使得我们能够将其同大量的无序要素和其他系统区别开来。[7]在法学发展史上,问题思维一直发挥着重要的作用。“罗马法上的概念,如同它的数量众多的法律规则一样,是与具体类型的实际情况相联系的。罗马法由一种复杂的法律规则网络组成;但是它们并不表现为一种智识的体系,而宁可说是由解决具体法律问题的实际方案组成的一份精致的拼嵌物。因此我们可以说,尽管罗马法中存在着概念,但是却不存在有关某个概念的概念。”[8]在我国,重要条款单独表决制度的增设,即是出于矫枉过正的考虑,有意识地疏离系统思维,主动地靠近问题思维。

  第二,将完整的法案予以拆分。马克思指出:“只有片面性才会从无机的不定形的整体中抽出特殊的东西,并使它具有一定形式。事物的性质是理智的产物。每一事物要成为某种事物,就应该把自己孤立起来,并成为孤立的东西。”[9]将一个事分解为若干个相对独立的组成部分,有助于焦点集中、深化认识和寻找解决问题的有效方法。“如果一个议题,虽然是关于同一主题,但是却包含若干部分,而且每一个部分都可以单独作为一个提议,那么可以将它们分开来考虑并分别表决,就像它们是几个单独的问题一样。”[10]一个法律草案就是对某特定领域的社会关系进行调整的制度安排设想,它是由诸多权利义务内容构成的有机整体。“诉诸于一致性、协调性和融贯性这些理念,其形式的性格显然可见,而工具主义者则强调现有需求、社会现实、可利用的法律工具、团体政策和可预测的效果是立法要考虑的首要因素,而不是协调之类的理念。”[11]立法者基于问题思维,可将浑然一体、完整的法律草案分拆为若干个相对独立的单元。某些法律从总体上看合情合理、切实可行,但其中的某些条款在审议时存在较大争议,需要特别的观照。“问题的优先性导致如下后果:这里所形成的概念和命题不可能旨在体系化。故此,假如人们试图将它们纳入某个体系理解,想把它们太匆忙地解释成体系命题或类似的东西,而在这样做的过程中又经常不精确说明所使用的体系标准,那么就会错失它们的真正意图。”[12]正是在对体系思维反思与批判的基础上,问题思维的价值才得以凸显。在问题思维的视野中,一个完整法律草案的各个条款之间,既相互联系,也彼此分立,将其中分歧意见较大的重要条款拎出来,作为单独的议题并进行单独表决,不至于使其在整体法案之中被淹没、轻视。

  第三,直面法案的棘手问题。在事物或过程的多种矛盾中,各种矛盾的地位和作用是不平衡的。在事物发展的任何阶段上,必有而且只有一种矛盾居于支配的地位,规定或影响着其他矛盾。因而,人们在观察和处理任何事物或过程的诸种矛盾时,必须善于以主要精力从多种矛盾中找出和抓住主要矛盾,提出主要的任务,从而掌握工作的中心环节。彭真指出:“法是在矛盾的焦点上划杠杠,什么许做,什么不许做,令行禁止,要很明确。”[13]一个法案是由诸多部分构成的,它们各自的地位与作用是不同的。以解决问题为导向、使法律更具现实针对性的立法工作思路,将使法律草案中关键性法条所扮演的角色越发重要。“一部法律,重大利益调整的核心何题往往就集中在几个关键制度上。不同观点的分歧也往往围绕这几个关键制度产生。”[14]立法应该瞄准法案的棘手问题,迎难而上,并采取得力措施加以解决。“在立法过程中,有些问题一下子搞不太清楚,但实际生活中又要求这方面的法律能够尽快出台,在这种情况下,有些法律条文作一些原则性规定也是可以的,但是,绝不能因此就把能够、并且应该具体规定的内容不作出明确规定,使法律草案变成了有些同志所说的‘宣言’,而不是法律。结果,在执行时常常由司法部门作出解释,既给法律执行带来困难,也有损于法律的权威。从原则上说,法律应当是具体的,可操作的,要提高法律的可操作性,能够具体的一定要具体,一时不能规定清楚的,待实践一段时间后,再进行阶段性的修改和完善。”[15]重要条款单独表决制度,就是直面法案审议中遇到的“问题的问题”而设置的旨在“啃硬骨头”的立法程序。

  第四,重视立法的实际效果。良法是内容与形式的有机统一体。良法的形式要求只具有相对独立性,它并非自足的、绝对的,最终它要服务于、服从于内容的需要。“在现代国家中,法不仅必须适应于总的经济状况,不仅必须是它的表现,而且还必须是不因内在矛盾而自相抵触的一种内部和谐一致的表现。而为了达到这一点,经济关系的忠实反映便日益受到破坏。法典越是不把一个阶级的统治鲜明地、不加缓和地、不加歪曲地表现出来(否则就违反了‘法的概念’),这种现象就越常见。”“这样,‘法的发展’的进程大部分只在于首先设法消除那些由于将经济关系直接翻译成法律原则而产生的矛盾,建立和谐的法的体系,然后是经济进一步发展的影响和强制力又一再突破这个体系,并使它陷入新的矛盾(这里我暂时只谈民法)。”[16]如果过于追求形式的完善、体系的完整,过度重视法律理论、法律技术自身的自洽性,忽视它所要服务的内容,法律就会丧失其应有的功能。“科学的概念体系沉醉于脱离真实的纯粹智慧的法存在方式。概念法学用严格而完美的学术将法与社会、法与现实彻底割裂开来。”[17]我们经常听到这样的抱怨,“我们有一部好的法律,但是实施效果差。”这是一种语词矛盾。一部不能产生好的实施效果的法律,很难成为好法。[18]我国某些立法缺乏可行性,一个重要原因是立法没有关注社会实际,没有充分回应社会需要,过于强调立法的外在形式。“一项不能解决某个社会问题的法律,人们就会对它制定过程中的问题解决程序的每个步骤,包括背后的理论产生怀疑。”[19]社会物质生活条件培植了人们的法律需要,同时又决定着法的本质。重要条款单独表决制度,不从抽象的理论出发,而以问题思维为基础,关注立法的实际效果、效用,具有一定程度上的“反逻辑性”、“反形式性”。

  三、重要条款单独表决的法治意义

  习近平指出:“我们在立法领域面临着一些突出问题,比如,立法质量需要进一步提高,有的法律法规全面反映客观规律和人民意愿不够,解决实际问题有效性不足,针对性、可操作性不强;立法效率需要进一步提高。还有就是立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出,有的立法实际上成了一种利益博弈,不是久拖不决,就是制定的法律法规不大管用,一些地方利用法规实行地方保护主义,对全国形成统一开放、竞争有序的市场秩序造成障碍,损害国家法治统一。”[20]滋生这些问题的原因很多,解决这些问题需要采取多种得力措施,综合治理。重要条款单独表决制度虽不是万能的,但它的设置与有效运行,在某种程度上有助于提高立法质量,使法律能充分反映广大人民意志,为全面推进依法治国奠定良法的基础。

  第一,推进民主立法。“很少国家的立法能够遵循以深思熟虑为标志的理想化的民主立法程序,深思熟虑是指为公众利益就草案可能引起的社会后果进行的理智的意见交流。”[21]我们过去的做法是,法律草案一般经三次审议后交付整体表决。一部法律草案,少则几十条多则几百条,通常由总则、权利义务内容、法律责任和附则等部分组成。整体表决将法律草案整体打包,夹带着“部门利益和地方保护主义”的私货,容易蒙混过关。整体表决也会导致参与表决的常委会组成人员有时感到为难,如果为了“顾全大局”对整个法案投赞成票,显然不能完全表达自己的真实意思;如果投反对票或弃权票,也非自己的真心实愿。[22]实际上,在法律草案形成和各方面参与讨论过程中,关注点往往集中在若干关键问题上,分歧也往往围绕这些问题产生。在这种情况下,就整个法律案进行表决不能充分反映常委会组成人员对法律案所涉及的关键问题的看法和主张。对重要条款单独表决,可以使常委会组成人员对关键问题研究得更深更透,更具责任感。[23]在立法实践中,某些法律难产,并非因为草案整体上不成熟,往往由于某个重要条款“卡壳”,意见分歧很大、争执不下而使立法久拖不决,迟迟难以出台;或者由于法律案一再妥协,绕开重要条款,最后形成的法律条文较为原则、空洞,缺乏针对性、操作性。重要条款单独表决,可从程序上真实地体现表决者的意愿,彰显立法者对立法的责任感,是立法科学决策、民主决策的重要手段。

  第二,实现科学立法。将重要条款单独表决写人《立法法》,体现了立法的基本规律。立法者不可忽视任何一个细节,应以严谨认真、一丝不苟的态度,精雕细刻、精益求精,科学合理地规定各方权利义务。古希腊哲人柏拉图指出:“当你展示出应予实施的理想计划的时候,在每一种关于未来行动的方案中,最令人满意的做法是决不漏掉绝对的真和美的任何细节。如果你发现有一个细节是不可能实施的,那你应该把它放在一边,不予实施;你应寻找剩下来可供选择的细节中,哪个细节与它最接近,并且最近似于你的政策,你就安排它来代替。但你必须让立法者来结束他真正想做的事情的描述,并且只有在这之后,才同他一起考虑他的立法建议中哪些是行得通的,哪些是很难实行的。你懂得,即使最小物件的制造者,如果他要得到某种信誉,都得使每一个物件保持一致。”“立法者应该不怕展示出对细小事物的过分关注。”[24]同样,现代社会的立法不仅要选择正确的立法宗旨、法律原则,也需要有效的具体操作机制与技术。“法律是一种操作性事物,在其中手段与目的都是应切实考虑的东西,而不是抽象的概念:不能以含糊来对付笼统概念,而需要界线分明与精确,不能以一般性来对付细节,而需要以细节来对付。”[25]在全面推进依法治国、建设社会主义法治国家的宏伟蓝图已经绘就,以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系业已形成的背景下,需要着力推进立法精细化。重要条款单独表决虽为一项具体制度,但它切中我国立法表决程序之要害,有助于克服立法中的主观随意性和盲目性,减少失误,提高立法效益,增强立法的可行性。

  第三,完善立法表决程序。为保证法律符合公众的根本利益和国家的整体利益,同时又兼顾各方面的具体利益,保证立法的科学性和民主性,立法活动应遵循严格的程序。就提请全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案而言,每部法律的出台,都要经过反复审议,充分讨论,基本达成一致意见后,再提请全体会议表决。“在立法机构中,仓促决议往往有害而无利。”[26]法案表决是科学立法、民主立法的最关键环节,它既是之前一系列立法程序的延续,也是法律草案成为法律,从而获得法律效力的关键环节。传统法理学大都仅研究从法律中获得具体法律判决的过程,至于人们用来得到正确的法律的方法,即如何正确立法的程序与方法,则很少涉及。“在我们的法理学中,法律效力被追溯到法律通过这一事件和时刻而不是整个议会程序,准确地说只是因为,在法律通过之前的协商程序里,许多东西不能被看作该制定法的一部分。”[27]表决法案,是立法机关对法案表示最终的、具有决定意义的态度,表决的结果直接关系到法案究竟能否成为法。完善立法表决程序涉及的问题很多,而重要条款单独表决无疑是完善立法表决程序的一个重要抓手。

  第四,强化立法者的责任意识。“因为在制定法律的过程中更加周到细致,所以制定出来的法律就会更加稳定。事实上,这二者之间是互为因果的,因为经过细致的考虑并立基于充分的理由之上的法律,在实践中将会更加实用而有益,并因此而避免很快被废除的厄运。”“未经仔细斟酌而制定的粗枝大叶的法律,对于任何一个政府来说,都是最大的威胁之一。”[28]在立法过程中,多一道程序就增加一次慎思和把关的机会,就会不断地减少差错。“谨慎乃是一种高尚的畏惧。”[29]立法是现代国家的一项最重要的公权力,立法机关应恪尽职守、履行审慎的义务,正确地考量待规范的诸多外在因素,以及公益考量、比例原则与其他宪法规定,以形成法律条文。[30]改革开放以来,我国实行“摸着石头过河”的立法策略,审慎地创制法律规范,到2010年底形成中国特色社会主义法律体系,成效巨大。2013年3月19日,习近平在对俄罗斯、坦桑尼亚、南非、刚果共和国访问并出席金砖国家领导人第五次会晤前夕接受采访时表示:“人民把我放在这样的工作岗位上,就要始终把人民放在心中最高的位置,牢记人民重托,牢记责任重于泰山,要有‘如履薄冰,如临深渊’的自觉,要有‘治大国如烹小鲜’的态度,丝毫不敢怠慢,丝毫不敢马虎,必须夙夜在公、勤勉工作。”[31]立法是国家最重要的活动方式,立法权的行使更应加倍小心、谨慎细致。重要条款单独表决制度要求立法机关在作出立法决策时,要有强烈的责任感、使命感,要慎之又慎,防止出现不负责任、胡乱拍板、随意定夺的人治式法律规定。

  立法是未来指向的活动,它具有鲜明的目的性。“立法者会对该法律的‘影响作用’有他的设想,但这只是设想,而不是信息。”[32]重要条款单独表决制度虽被写入《立法法》,它能否真正发挥作用,仅有意欲实现的目标还不够,还必须有切实可行的操作办法。

  四、重要条款单独表决的具体实施

  习近平指出:“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。”“如果有了法律而不实施、束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多法律也无济于事。”[33]重要条款单独表决制度已经被规定于法律文本之中,它要转化为活生生的立法实践,还需在多方面创造性地开展工作。《立法法》关于重要条款单独表决的规定,简约而不简单,须对其中每一个细节都进行深入、准确的理解,同时,全国人大常委会还应根据《立法法》的原则和规则,在立法实践中进一步完善内部的工作制度机制,使这项制度真正发挥实效。

  (一)具体的操作方案

  重要条款单独表决,虽系在法案表决程序中所嵌入的一个微观机制,但它的有效运行,则需要在细节上仔细琢磨,精心设计。

  第一,决定者与提议者。立法法规定,委员长会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。进而言之,在全国人大常委会的内部分工上,到底谁有权向常务委员会提出单独表决的建议呢?我们认为,至少应该包括常委会法制工作机构、各专门委员会以及常委会组成人员这几类主体。常委会法制工作机构参与立法草案的立项、起草、论证、审议、修改等工作,对可能出现的争议条款和各种意见掌握得比较全面,可由它提出重要条款单独表决的建议;《宪法》第70条规定,在全国人民代表大会闭会期间,各专门委员会受全国人民代表大会常务委员会的领导。各专门委员会在全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会的领导下,研究、审议和拟定有关议案。各专门委员会提出重要条款单独表决的建议,是其分内工作。另外,根据《立法法》的规定,常委会组成人员10名以上联名可以提出法律案。提出法律案是一项更重要的权力,从中能够自然推导出常委会组成人员也具有联名对个别条款提出进行单独表决的提议权。[34]

  第二,启动时间。重要条款单独表决的时间,为法案审议后、交付常务委员会会议表决前。法律草案没有经过审议可能也会有某些意见分歧,但这多属于社会舆论层面的观点差异。法律草案经过审议后,才能在常委会组成人员中间发现意见分歧较大的重要条款。再者,委员长会议是处理全国人大常委会日常工作的事务性机构。法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前,委员长会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决,这为整体表决的顺利进行扫清障碍。

  第三,表决方案的设计。重要条款单独表决的方案,主要有以下几种:(1)提供唯一选项,作是与否的选择。(2)提供两个以上的选项,多中选一。(3)提供两个选项,选择其一。对于三种方案,我们认为:(1)提供的方案单一,限制了常委会组成人员的选择空间。(2)提供的方案过多,目标分散,难以形成过半数的表决结果,会降低立法的效率。(3)比较合适,可以选用。即先由常委会法制工作机构对各种争议意见进行提炼概括,形成两种最具代表性的意见,然后交付表决,由常委会组成人员在两个方案之中选择其一。

  第四,包裹立法的表决。包裹立法是指立法机关基于一个共同的立法目的,将数个(或多个)存在与经济社会发展明显不适应、不协调问题的不同法律文本,整合在一个法律案中进行小幅度变动的法律修改技术。一个包含了许多内容的法律“包裹”,难免鱼目混珠、泥沙俱下。在立法过程中,一些部门和地方常常将自己的私利需求硬塞进法案。因此,在包裹立法的表决过程中,为防止有人借机夹带私货,可采用逐条审议表决的办法。[35]在立法法修正案草案审议时,有委员提出:包裹立法的统一表决方式的弊病是很大的,不能真实地反映委员的意见,所以建议增加一款,将单独表决扩大到打包立法中。最后通过的《立法法》第43条规定:“对多部法律中涉及同类事项的个别条款进行修改,一并提出法律案的,经委员长会议决定,可以合并表决,也可以分别表决。”该规定更具灵活性,对包裹立法做了趋利避害的处理:如果多部法律中涉及同类事项的个别条款之间的同质化程度高,即合并表决;如果多部法律中涉及同类事项的个别条款之间的同质化程度低,则分别表决。

  第五,表决后的接续作业。重要条款单独表决的结果决定着整个法律草案能否进入表决程序。重要条款单独表决如获通过,即将法律草案表决稿交付表决;没有通过的,整个法律草案暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。这里存在一个疑问:重要条款单独表决没有通过的,能否将它从整个法案中删除?有的地方立法给予肯定的回答。例如,湖北省人大常委会在《湖北省城市市容和环境卫生管理条例》立法过程中,常委会组成人员对某些条款有分歧意见。第十届湖北省人大常委会第二十一次会议对“争议条款”进行单项表决的结果是:赞成票24票,反对票25票,弃权票7票,赞成票未获得常委会全体组成人员65人的过半数,“暂扣物品”的规定从条例中被删除。会议紧接着对该条例草案的其他部分进行表决,获得高票通过。广东省人大常委会通过的《关于对法规案中个别重要条款单独表决的决定》规定:“重要条款单独表决未获通过的,经由主任会议决定,可删除该条款后对法规草案继续表决;或者暂不付表决,交法制委员会进一步审议。”对此,有人也予以支持,即单独表决获得常委会全体组成人员过半数通过的,列入法律草案进行整体表决;未获得常委会全体组成人员过半数通过的,将争议条款从法律草案中删除后,再进行整体表决。[36]笔者对此则持相反观点,即重要条款单独表决没有通过的,不能轻易将其从整个法案中删除。像这样可以轻易从法案中删除、可有可无的条款,难称“重要”。“属于一部法律的基本内容,要坚持写人法律。在我们立法过程中,也常常遇到另外一种情况,就是应当由法律作出具体规定的、没有法律规定就很难办的事情,或者在起草过程中争议很大的问题,在法律草案中却不愿意作出明确的规定,而是授权政府规定,从而使法律的核心内容不完整,变成了有的同志所说的‘授权法’。有些很细小的事情,由政府作出具体规定是完全必要的,但是,关键的内容不能不作规定。对立法中的一些有争议的重大问题,也不能回避,要通过立法搞清是非,作出明确规定,否则就可能失去立法的意义。”[37]重要条款是一部法律草案的关键,舍此,立法的价值就要大打折扣。因而,对于意见分歧较大的重要条款不能一删了之,应该交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。如果还无法通过的,该法律案的审议应予终止。

  (二)相关的配套措施

  任何制度的设计,都具有牵一发而动全身的联动效应。在立法过程中,重要条款单独表决制度虽然只是一项微观的制度创新,但它的有效实施,还需要有一系列相关的保障措施。换个角度看,重要条款单独表决制度的实施,也可能成为完善我国立法体制机制的启动器。

  第一,维护法制统一。一国立法有其独立的内在逻辑体系,一个立法文本内部和各法律之间,前后左右、上下高低之间不能自相矛盾。“法学的任务是建构与完善法律体系以及体系内部的协调一致性。”[38]重要条款单独表决制度,冲破法律案体系的束缚,将“个别”重要条款拎出来进行单独表决。它的频繁使用,会导致立法文本的碎片化,损伤法律的体系性、完整性,进而会损及法的一般性、法的平等性等实质性价值。因而,重要条款单独表决制度要用之有度,坚决地维护法制统一原则。

  第二,召开立法论证会。可以说没有已解释清楚或已被理解的理由,便不应制定法律。这也可以作为一个基本的原则。因为除了具有充分理由的法律之外,什么是好的法律呢?当然,制定法律必然有某些理由,既有好的理由,也有坏的理由,因为没有原因便没有结果。”[39]立法只有以充分的论证为基础,才能提高其科学化、合理化程度,并获得社会成员的高度认同与自觉接受。“作为服务于人类目的的法要证明其正当性就需要提供这样的证据——它是达到正确目的的正确手段。”[40]法律的每一个条文都具有自己特定的规范目的。立法时,在对整个法律草案文本进行总体论证的基础上,也要针对其中争议较大、各方关注的重点法条,进行详细论证,说明其立法的根据和理由。《立法法》第36条第2款规定:“法律案有关问题专业性较强,需要进行可行性评价的,应当召开论证会,听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见。论证情况应当向常务委员会报告。”对于分歧较大的重要条款,常委会法制工作机构或者相关专门委员会可先召开立法论证会,听取有关方面意见,再将论证情况向常务委员会报告,由委员长会议决定是否进行单独表决。

  第三,召开立法听证会。《立法法》第36条第3款规定:“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整,需要进行听证的,应当召开听证会,听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见。听证情况应当向常务委员会报告。”据此,意见分歧较大的重要条款往往也需要召开立法听证会,常务委员会工作机构将听证情况向常务委员会报告。委员长会议是处理全国人大常委会日常工作的事务性机构,也是常务委员会工作机构的领导机构,因而,先举行专门的立法听证会,了解相关情况,再有针对性地作出是否提请常务委员会会议单独表决的决定。

  第四,帮助常委会组成人员了解立法情况。“对所考虑法案,不同成员热情关注的部分不同,不同成员渴盼其对现存法律影响的方面也不同。”[41]每位常委会组成人员,因其利益关心、职业背景、代表界别、知识结构、兴趣爱好之不同,致使其所关注的法案内容及其对应的法条各有侧重。各位常委会组成人员,对于需要单独表决的重要条款的了解程度差别很大,有的非常了解,有的极度陌生,委员长会议可责成常委会法制工作机构或有关专门委员会提供重要条款相关的书面资料,并进行详细的介绍、说明。

  第五,适当延长会期。“从一定意义上讲,开会时间的多少,反映着立法机关在立法过程中的地位和态度。议事时间过短,议员们来不及认真细致地研究、讨论法案,以致匆匆表决通过或否定,往往只能表明立法机关在充当橡皮图章的角色,它们的立法只是在走过场而已。”[42]全国人大常委会会议每两个月举行一次,会期为一周左右。一年的开会讨论时间也只有六周左右。重要条款单独表决制度实施后,可能会在立法程序中又增加了一个环节,需要适当延长会议时间或者实行弹性会期制。

  第六,推进常委会组成人员的职业化。“一个人除正直的意图和正确的判断以外,对他要为之立法的问题不具有某种程度的知识,决不能成为一个合格的立法者。”[43]我国立法机关的成员是非专职制,往往无时间、精力及相关的知识背景将所有的法律案了解得非常透彻。实施重要条款单独表决制度后,对常委会组成人员的专业知识、立法能力提出了更高的要求,除了提高现有人员的水平外,还要适当地增加专职常委会组成人员的比例。

  五、结语

  此次《立法法》的修改,适应立法工作新形势、新任务的需要,贯彻落实党的十八届四中全会精神,总结自2000年《立法法》颁布施行后推进科学立法、民主立法的实践经验,在完善立法体制、发挥人大在立法工作中的主导作用、深入推进科学立法与民主立法、完善行政法规的制定程序、加强备案审查、强化对司法解释的规范和监督等方面都作出具有创新性的法律规定,给法学研究提出了诸多新课题。在新的历史条件下,学术界应关注《立法法》修改后的相关问题,对基本原则作出正确理解,为制度安排提供有力论证,对具体条款进行深入阐释,对施行方案提出操作建议,为形成完备的法律规范体系,推进国家治理体系和治理能力现代化,建设社会主义法治国家,贡献自己的理论智慧。

  【注释】

  本文系国家社科基金2014年重大项目《完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系研究》(14ZDC008)、中国法学会“深入贯彻党的十八届四中全会精神”重点项目《完善授权立法制度研究》(CLS(2015)ZDZX06)的阶段性成果。

  [1][美]杰里米.沃尔德伦:《法律与分歧》,王柱国译,法律出版社2009年版,第56页。

  [2]习近平:《在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话》,人民出版社2012年版,第3页。

  [3]李建国:《关于〈中华人民共和国立法法修正案(草案)>的说明》,《人民日报》2015年3月9日第4版。

  [4]韩忠谟:《法学绪论》,中国政法大学出版社2002年版,第32页。

  [5][葡]叶士朋:《欧洲法学史导论》,吕平义等译,中国政法大学出版社1998年版,第164页。

  [6]参见舒囯滢:《寻访法学的问题立场》,《法学研究》2005年第5期。

  [7]参见[比]马克•范•胡克:《法律的沟通之维》,孙国东译,法律出版社2008年版,第148页。

  [8][美]哈罗德• J•伯尔曼:《法律与革命》,贺卫方等译,中国大百科全书出版社1993年版,第181页。

  [9]《马克思恩格斯全集》第1卷,人民出版社1995年版,第251页。

  [10][美]亨利.罗伯特:《罗伯特议事规则》,袁天鹏、孙涤译,上海人民出版社2008年版,第191页。

  [11][美]罗伯特•S•萨默斯:《美国实用工具主义法学》,柯华庆译,中国法制出版社2010年版,第141页。

  [12][德]特奥多尔•菲韦格:《论题学与法学:论法学的基础研究》,舒国滢译,法律出版社2012年版,第52页。

  [13]彭真:《论新时期的社会主义民主与法制建设》,中国文献出版社1989年版,第139页。

  [14]信春鹰:《深入推进科学立法、民主立法》,载本书编写组编著:《〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉辅导读本》,人民出版社2014年版,第79页。

  [15]柳随年:《我在人大十年》,中国民主法制出版社2003年版,第102页。

  [16]《马克思恩格斯选集》第4卷,人民出版社2012年版,第610~611页。

  [17][德]魏德士:《法理学》,丁晓春、吴越译,法律出版社2013年版,第204页。

  [18]参见[美]安•赛德曼等:《立法学:理论与实践》,刘国福等译,中国经济出版社2008年版,第154页。

  [19][美]安•塞德曼、罗伯特•塞德曼:《发展过程中的国家与法律》,冯玉军、俞飞译,法律出版社2006年版,第94页。

  [20]习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》,《人民日报》2014年10月29日第2版。

  [21]同前注18,安•塞德曼等书,第22页。

  [22]参见陈寒枫:《关于完善人大及其常委会表决制度》,《人大研究》2008年第5期。

  [23]同前注14,信春鹰文,第81页。

  [24][古希腊]柏拉图:《法律篇》,张智仁、何勤华译,上海人民出版社2001年版,第158~159页。

  [25][英]约翰•斯图亚特•密尔:《导言:论边沁》,载[英]杰里米?边沁:《论一般法律》,毛国权译,上海三联书店2008年版,第34页。

  [26][美]汉密尔顿、杰伊、麦迪逊:《联邦党人文集》,程逢如等译,商务印书馆1980年版,第359页。

  [27]同前注①,杰里米•沃尔德伦书,第51页。

  [28][美]詹姆斯•威尔逊:《美国宪法释论》,李洪雷译,法律出版社2014年版,第34页。

  [29][美]列奥•施特劳斯:《自然权利与历史》,彭刚译,生活?读书?新知三联书店2003年版,第211页

  [30]参见陈新民:《法治国公法学原理与实践》(上),中国政法大学出版社2007年版,第423页。

  [31]习近平:《习近平谈治国理政》,外文出版社2014年版,第409~410页。

  [32][德]卢曼:《社会的法律》,郑伊倩.译,人民出版社2009年版,第225页。

  [33]同前注20,习近平文。

  [34]参见张维炜:《从“有法可依”到“良法善治”》,《中国人大杂志》2015年第1期。

  [35]参见刘风景:《包裹立法的中国实践》,《法学》2014年第6期。

  [36]参见吴勤民:《地方立法单项表决问题探析》,《上海人大》2011年第5期。

  [37]同前注15,柳随年书,第101~102页。

  [38][意]桑德罗•斯奇巴尼:《桑德罗?斯奇巴尼教授文集》,费安玲等译,中国政法大学出版社2010年版,第37页。

  [39][英]吉米•边沁:《立法理论》,李贵方等译,中国人民公安大学出版社2004年版,第524页。

  [40][德]施塔姆勒:《正义法的理论》,夏彦才译,商务印书馆2012年版,第21页。

  [41]同前注①,杰里米•沃尔德伦书,第124页。

  [42]吴大英、任允正、李林:《比较立法制度》,群众出版社1992年版,第356页。

  [43]同前注26,汉密尔顿、杰伊、麦迪逊书,第274页。

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